Oliver Rottmann | Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e. V.

1. April 2013

Konzern Kommune

Das Recht der Kommunen auf wirtschaftliche Betätigung wird durch die Gemeindeordnungen der deutschen Länder flankiert und teilweise begrenzt. Sie enthalten strikte Auflagen, an denen sich die Städte und Gemeinden orientieren müssen. Trotz kleiner Unterschiede finden sich in allen Gemeindeordnungen die Vorgaben der sogenannten Schrankentrias. Die drei Schranken manifestieren sich im öffentlichen Zweck, in der Leistungsfähigkeit der Kommunen sowie im Subsidiaritätsprinzip. Sie basieren auf den Ausführungen des § 67 der DEUTSCHEN GEMEINDEORDNUNG (DGO) aus den 1930er Jahren. Allerdings wird die Wirksamkeit der Schrankentrias bisweilen angezweifelt. So wird ihre Wirkung allgemein als eher gering eingeschätzt, da sie nicht zuletzt im Hinblick auf die Erzielung von Gewinnen nur mittelbar wirksam wird.

Generell gilt, dass die kommunale Wirtschaftstätigkeit keinen Selbstzweck darstellt. Somit dürfen die Kommunen in Deutschland wirtschaftliche Unternehmen nur unterhalten oder sich an ihnen beteiligen, wenn das Unternehmen einem öffentlichen Interesse dient. Das Vorliegen eines öffentlichen Zwecks wird auf Basis definierter Kriterien fixiert. Die erstellten Leistungen müssen sachlich und räumlich im Kreis der Gemeinde ihre Wirkung entfalten und der Versorgung der Bürger dienen. Die Einhaltung eines öffentlichen Zwecks kann jedoch faktisch relativ problemfrei gewährleistet werden. Es reichen bereits strukturpolitische Argumente, wie z.B. die Sicherung von Arbeitsplätzen. Basiert die wirtschaftliche Aktivität auf einer reinen Gewinnerzielungsabsicht, wird gegen diese Kriterien verstoßen. Da der öffentliche Zweck nicht wissenschaftlich begründet und gesetzlich determiniert werden kann, handelt es sich bei seiner Bestimmung um eine politische Daueraufgabe. So können Leistungen, denen ein öffentliches Interesse zugrunde liegt, diese Eigenschaft im Laufe der Zeit, bedingt durch wirtschaftliche, soziale, technische oder ökologische Weiterentwicklungen, verlieren. Auf der anderen Seite kann diese Eigenschaft natürlich auch auf andere Aufgabenbereiche ausgedehnt werden. Somit steht die Politik vor der fortlaufenden Herausforderung, öffentliche Leistungen auf ihren Sinn hin zu überprüfen und neue Leistungen in den Katalog öffentlicher Aufgaben aufzunehmen. Da der öffentliche Zweck demnach nicht endgültig festgelegt werden kann, besteht ein gewisser Ermessenspielraum.

Die von den Städten und Gemeinden unterhaltenen Unternehmen haben nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit und zum zukünftigen Bedarf der Kommune zu stehen. Damit sollen die Kommunen vor der Übernahme von Aufgaben geschützt werden, für die keine ausreichende Nachfrage besteht und die die kommunale Finanzkraft überfordern. Eine Belastung des gemeindlichen Haushalts durch zu hohe Defizite aufgrund von Beteiligungen kann damit verhindert werden. Entscheidungsgrundlage stellt eine angemessene Bedarfsprognose dar. Generell kann die Frage nach der Leistungsfähigkeit als Ausdruck des Wirtschaftlichkeitsprinzips gesehen werden.

Ein ebenfalls relevantes Postulat im öffentlichen Wirtschaften bildet das Subsidiaritätsprinzip. Dieses erlaubt Kommunen nur wirtschaftlich aktiv zu werden, wenn die entsprechende Aufgabe nicht besser durch einen anderen erfüllt wird bzw. werden kann. Bei der Beurteilung wird vor allem auf die Wirtschaftlichkeit und die Qualität der Leistungserstellung abgestellt. Die Grundlage dieses Prinzips liegt in der Überlegung, dass es dem Gemeinwohl nicht förderlich ist, wenn bestimmte durch die öffentliche Hand erbrachte Aufgaben durch Private besser erfüllt werden könnten. Eine Ausnahme des Prinzips besteht für die Leistungen der Daseinsvorsorge, da diese eine originär öffentliche Aufgabe darstellen.

In den Gemeindeordnungen der deutschen Länder findet sich zusätzlich die Unterscheidung zwischen der strengen und der einfachen Subsidiarität. Während in einigen Ländern die Kommunen eine wirtschaftliche Aufgabe wahrnehmen dürfen, solange sie diese mindestens genauso gut wie ein privater Anbieter vollbringen können (einfache Subsidiarität), müssen die Kommunen in anderen Ländern die Leistungen auf jeden Fall besser erstellen (verschärfte Subsidiarität), um nicht gegen das Subsidiaritätsprinzip zu verstoßen.

Die rechtlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten kommunaler Unternehmen sind vielfältiger Natur. Den Kommunen steht im Rahmen des gesetzlich verankerten Selbstverwaltungsrechts zu, die Rechtsform ihrer Unternehmen nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten frei zu wählen. Die verschiedenen Organisationsformen lassen sich in öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Rechtsformen unterscheiden.

Die Frage nach der Wahl der Rechtsform besitzt für die Kommune mehrere Implikationen. Die Entscheidung zwischen einer öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Ausgestaltung steht dabei grundsätzlich im Vordergrund. Zur Erledigung unternehmerischer Tätigkeiten ist in erster Linie ein gewisses Maß an Autonomie und Flexibilität vonnöten, das in der Kommunalverwaltung zuweilen nicht gewährleistet werden kann. In diesem Zusammenhang spielen auch neue Überlegungen und Konzepte, wie z.B. der Konzern Kommune, eine Rolle.

Die Gewährung unternehmerischer Flexibilität ist verbunden mit einem Verlust an Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten. Je dezentraler die Leistungserstellung erfolgt, desto weniger Einfluss besitzt die Kommune auf die innerhalb der Unternehmen zu treffenden Entscheidungen.

Mit der Auslagerung von Aufgaben vergrößern sich die gemeindlichen Möglichkeiten, Gewinne zu erzielen. Kommunale Unternehmen dürfen jedoch nur einen Ertrag erwirtschaften, solange der öffentliche Zweck gewahrt wird.

Ferner sind private Rechtsformen befreit vom öffentlichen Dienstrecht. Damit können die Unternehmen in Bezug auf Personalfragen flexibler agieren. Durch wirtschaftlicheres Handeln könnten Gebühren und Entgelte gesenkt werden. Ebenso sind durch die Errichtung kommunaler Unternehmen Steuervorteile möglich. Solche Überlegungen sollten allerdings nicht einzig als entscheidend betrachtet werden.

Zuweilen intendieren Kommunen, eine Mittelgenerierung über private Dritte in die Leistungserstellung einzubeziehen. Auch hier ist im Einzelfall abzuwägen, ob dieses institutionelle Arrangement der kommunalen Zielstruktur in höherem Maße entspricht als die rein öffentliche Leistungserbringung.

—————————————————————

Die vollständige Studie finden Sie hier zum Download.

Kompetenzzentrum Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e.V.
Neues Augusteum
Augusteumsplatz 10
04109 Leipzig

Weitere Studien des Kompetenzzentrums finden Sie online unter:
http://www.wifa.uni-leipzig.de/kompetenzzentrum/downloads.html